Những vấn đề đặt ra về quản lý đất đai trong cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước

Trong bối cảnh đó, nhằm tạo sự chuyển biến tích cực, mạnh mẽ, bảo đảm hiệu quả, khả thi, công khai, minh bạch theo Quyết định số 360/QĐ-TTg ngày 17/3/2022 phê duyệt Đề án “Cơ cấu lại doanh nghiệp nhà nước, trọng tâm là tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước giai đoạn 2021-2025”, thời gian tới, cần tiếp tục tháo gỡ khó khăn, vướng mắc trong vấn đề quản lý đất đai.

Nhận diện sai phạm và vấn đề đặt ra trong quản lý đất công

Quản lý đất công hiện đang có nhiều kẽ hở cả về quy định và việc vận dụng, chấp hành luật pháp. Trên thực tế, ngân sách nhà nước (NSNN) thất thu hàng nghìn tỷ đồng từ nguồn đất, mặt bằng kinh doanh, tài sản công do chưa tính, hoặc không tính đúng, tính đủ giá trị quyền sử dụng đất, quyền thuê đất và các giá trị, lợi thế kinh doanh vô hình khác; do tình trạng “trốn thầu” hoặc lỏng lẻo, hình thức trong triển khai đấu thầu và chuyển đổi mục đích sử dụng quỹ đất, kể cả cấp Trung ương, lẫn địa phương.

Dù giai đoạn 2016-2020, Chính phủ đã ban hành 30 Nghị định, 03 Nghị quyết, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành 05 Quyết định, các bộ đã ban hành 19 Thông tư, tập trung vào cơ chế, chính sách về cổ phần hoá, thoái vốn tại doanh nghiệp nhà nước (DNNN) cho phù hợp với hệ thống luật mới ban hành, hoàn thiện cơ chế… Tuy nhiên, kết quả cổ phần hóa DNNN không đạt được kế hoạch đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt.

Theo Cục Tài chính DN (Bộ Tài chính), tính đến ngày 31/12/2020, lũy kế giai đoạn 2016-2020 cả nước đã có 180 DN được cấp có thẩm quyền phê duyệt phương án cổ phần hóa, với tổng giá trị DN là 489.690 tỷ đồng, trong đó giá trị vốn nhà nước là 233.792 tỷ đồng. Trong số đó chỉ có 39/128 DN cổ phần hóa thuộc danh mục cổ phần hóa theo Công văn số 991/TTg-ĐMDN ngày 10/7/2017 và Quyết định số 26/2019/QĐ-TTg ngày 15/8/2019 của Thủ tướng Chính phủ (đạt 30% kế hoạch cổ phần hóa giai đoạn 2017-2020). Số DN chưa hoàn thành cổ phần hóa trong năm 2020 là 89 DN. Các DNNN hiện còn chiếm khoảng 0,08% số lượng DN, 7% tổng tài sản, 10% vốn chủ sở hữu của toàn bộ DN đang hoạt động trong cả nước, khoảng 25,78% tổng vốn sản xuất, kinh doanh và 23,4% giá trị tài sản cố định và đầu tư tài chính dài hạn của các DN đang hoạt động có kết quả sản xuất, kinh doanh.

Nguyên nhân của tình trạng trên là do các DN trong diện cổ phần hóa hầu hết là các DN lớn, tình hình tài chính phức tạp, sở hữu nhiều đất đai và một số cơ chế, chính sách được ban hành, sửa đổi, hoàn thiện theo hướng chặt chẽ hơn, nhất là trong lĩnh vực đất đai khiến DN thực hiện cổ phần hóa phải thực hiện nhiều quy trình, thủ tục, mất nhiều thời gian do lịch sử pháp lý đất đai phức tạp. Bên cạnh đó, sự phối hợp giữa các cơ quan hữu quan trong lập, phê duyệt phương án sắp xếp lại, xử lý nhà, đất chậm và chưa tốt; Một số quy định còn chưa thật rõ ràng và linh hoạt cũng khiến các địa phương “ngại” phê duyệt phương án sử dụng đất...

Trên thực tế, những sai phạm và kẽ hở trong quản lý đất đai còn được biểu hiện đa dạng, như: Tỉnh "cho mượn" đất công làm sân tập golf, với thời hạn tới 48 năm không phù hợp Ðiều 17 Luật Ðất đai năm 2013 (Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất thông qua hình thức giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất); Ký các hợp đồng chuyển nhượng đất vàng với giá rất thấp so với mặt bằng giá thị trường...

Ðáng chú ý là sự thất thoát tài sản công - đất đai trong cổ phần hóa DNNN không chỉ bởi giá thấp, mà còn qua việc chuyển sở hữu, "tư nhân hóa ngầm" đất công thông qua việc chuyển từ hợp đồng hợp tác kinh doanh, theo tỷ lệ góp vốn và phân chia lãi lỗ, thành chuyển nhượng luôn khu đất sang tay tư nhân theo "quy trình tắt", không công khai và không qua đấu giá…

Theo Thanh tra Chính phủ, tính đến hết năm 2016, trên địa bàn TP. Hà Nội có 69 dự án với tổng diện tích 180 ha đất đã được chuyển đổi chủ yếu từ đất sản xuất, nhà xưởng, trụ sở sang mục đích đất ở, văn phòng và trung tâm thương mại. Thanh tra Chính phủ đã thanh tra trực tiếp tại 38 dự án và đã phát hiện 36 dự án có sai phạm tập trung ở các nội dung như: Sử dụng sai mục đích, tự ý chuyển mục đích sử dụng đất (32 lượt dự án); vi phạm quy hoạch xây dựng (20 lượt dự án); nợ tiền sử dụng đất tiền chậm nộp (8 dự án).

Tổng số tiền sai phạm được phát hiện qua thanh tra tại các dự án chuyển mục đích sử dụng đất có vị trí lợi thế kinh doanh lên tới 3.974 tỷ đồng. UBND TP. Hà Nội đã không có văn bản hướng dẫn, quy định cụ thể nên các DN 100% vốn nhà nước khi đưa vị trí đất vào hợp tác liên doanh thành lập pháp nhân mới làm chủ đầu tư để thực hiện chuyển mục đích sử dụng đất, đầu tư dự án kinh doanh, xác định giá trị lợi thế kinh doanh chưa sát thị trường.

Một số DN không tổ chức đấu giá lựa chọn nhà đầu tư, dẫn tới thu về cho Nhà nước số tiền thấp. Việc pháp luật không quy định xác định lợi thế thương mại đối với giá trị quyền sử dụng đất cũng như đấu giá khi lựa chọn nhà đầu tư kinh doanh, liên kết để chuyển mục đích sử dụng đất thực hiện dự án là một trong những sơ hở chính sách gây thất thoát NSNN, đặc biệt là khi dự án đất ở những vị trí đắc địa.

Theo Công văn số 2000/BTC-TTr ngày 15/2/2017 gửi Thủ tướng Chính phủ của Bộ Tài chính dẫn số liệu của Tổng cục Thuế rà soát từ ngày 1/7/2014 đến ngày 30/11/2016, có tới 60 trường hợp DNNN, DNNN cổ phần được cơ quan có thẩm quyền cho phép chuyển đổi mục đích sử dụng đất, nhưng không tính giá trị quyền sử dụng đất vào giá trị DN để cổ phần hóa và không thực hiện đấu giá khi cổ phần hóa (TP. Hà Nội có 24 dự án chiếm gần 50%, TP. Hồ Chí Minh có 11 dự án).

Hiện nay, tại Hà Nội, TP. Hồ Chí Minh và các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, khi giao đất, cho thuê đất đối với đất nhà nước thu hồi do sắp xếp lại, xử lý trụ sở làm việc, cơ sở hoạt động sự nghiệp mà tài sản gắn liền với đất thuộc sở hữu nhà nước đã không thực hiện đấu giá quyền sử dụng đất khi chưa được sự đồng ý của Thủ tướng Chính phủ. Trong khi đó, Bộ Tài nguyên và Môi trường chưa quy định cụ thể về phương pháp xác định giá đất bảo đảm minh bạch, sát giá thị trường. Do đó, nhiều dự án chuyển đổi mục đích sử dụng đất khi xác định giá đất chưa sát với giá thị trường làm thất thu cho NSNN.

Việc xác định giá đất để thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất chủ yếu dựa vào kết quả của DN tư vấn, nhưng không đầy đủ và chưa sát với giá thị trường. Xác định giá đất làm căn cứ thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất tại một số địa phương chưa thực hiện đầy đủ trình tự, thủ tục theo quy định. UBND tỉnh, thành phố phê duyệt giá đất làm căn cứ thu tiền sử dụng đất, nhưng chưa xin ý kiến thường trực HĐND và không báo cáo HĐND tỉnh, thành phố tại kỳ họp gần nhất.

Thực tiễn đã, đang và sẽ còn ghi nhận nhiều hình thức đa dạng và hậu quả nặng nề trong kẽ hở và vi phạm quy định quản lý, sử dụng nguồn lực đất đai, thông qua giao, cho thuê, liên kết kinh doanh, cổ phần hóa DNNN và sự tùy tiện xâm lấn, chiếm đoạt đất công, tiền đền bù đất thu hồi của dân. Những hành vi đó, dù trực tiếp hoặc gián tiếp, công khai hoặc ngấm ngầm trong nhiều ngành, địa phương và cấp độ quản lý, không chỉ làm tổn hại, thất thoát nguồn lực đất đai và NSNN, làm méo mó môi trường kinh doanh và sự cạnh tranh thị trường lành mạnh; mà còn gây ra hàng loạt vụ khiếu kiện và tố cáo vượt cấp, tụ tập phản đối đông người, đe dọa làm mất uy tín và giảm sút hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, tăng bức xúc và bất đồng thuận, căng thẳng và mất trật tự, an ninh, an toàn xã hội…

Những giải pháp cần có

Theo Quyết định số 360/QĐ-TTg ngày 17/3/2022 phê duyệt Đề án “Cơ cấu lại DNNN, trọng tâm là tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước giai đoạn 2021-2025”, thời gian tới, việc cổ phần hóa DNNN và thoái vốn nhà nước tại DN cần tạo sự chuyển biến tích cực, mạnh mẽ, bảo đảm thực chất, hiệu quả, khả thi, công khai, minh bạch, đúng pháp luật, không làm mất thương hiệu, bản sắc DN; đánh giá, xác định đầy đủ các nguồn lực vốn, đất đai, thương hiệu… Đồng thời, các cơ quan chức năng cần kịp thời rà soát, sửa đổi các quy định tại Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại DN, Luật Đấu thầu, Luật Đất đai... và các văn bản pháp luật khác có liên quan để khắc phục vướng mắc, khó khăn phát sinh trong cơ cấu lại DNNN, đầu tư, quản lý vốn nhà nước tại DN để đáp ứng tốt hơn các yêu cầu thực tiễn.

Ðất đai là nguồn lực công lớn và sai phạm trong quản lý đất đai là phổ biến, kéo dài có nguyên nhân cả từ sự bất cấp của luật định và từ triển khai chúng vào thực tiễn quản lý đất đai. Do vậy, ngăn chặn thất thoát nguồn lực đất đai trước hết cần gắn với việc tiếp tục hoàn thiện Luật Đất đai và các luật liên quan đến quản lý, sử dụng đất đai; coi trọng chất lượng và tăng cường công khai quy hoạch sử dụng đất đai trên toàn quốc; tiếp tục tháo gỡ khó khăn, vướng mắc về cơ chế, chính sách liên quan đến đấu giá đất; Hơn nữa, cần đưa giá trị quyền sử dụng đất và cả quyền thuê đất vào giá trị DN khi CPH.

Việc định giá đất cần bám sát giá thị trường, gắn với quy hoạch sử dụng đất. Nhà nước không nên cho DN trả tiền thuê đất một lần trong thời hạn giao đất, mà chỉ ổn định trong khoảng thời gian nhất định và có điều chỉnh giá thuê sau thời gian đó theo nguyên tắc bám sát giá thị trường; Tiếp tục hướng dẫn việc xác định giá đất cụ thể (cả thuê và giao) theo quy định của Luật Ðất đai năm 2013. Ðồng thời, bổ sung quy định về xử lý đất đai đối với các DN quản lý nhiều đất đai ở những vị trí có lợi thế thương mại cao theo hướng yêu cầu DN cổ phần hóa có trách nhiệm xây dựng phương án sử dụng đất trình cơ quan có thẩm quyền xem xét, quyết định.

Phương án sử dụng đất của DN cần bảo đảm phù hợp với quy định về sắp xếp lại, xử lý nhà, đất theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ; phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng tại địa phương và phải được gửi đến UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trên địa bàn trước khi thực hiện xác định giá trị DN. Làm được điều này sẽ bảo đảm ngăn ngừa tình trạng DN lợi dụng tiếp tục nắm giữ, "ôm" lại toàn bộ diện tích đất đang quản lý mặc dù chưa phù hợp ngành nghề kinh doanh, mục đích sử dụng đất cũng như quy hoạch của địa phương.

Khi thực hiện phê duyệt phương án sử dụng đất của DN cổ phần hóa, Nhà nước đã phải rà soát và quyết định thu hồi những diện tích đất DN sử dụng chưa phù hợp và không đúng quy hoạch; Những diện tích đất mà DN cổ phần hóa được tiếp tục sử dụng đã được tính toán, hướng dẫn bảo đảm phù hợp với pháp luật đất đai hiện hành.

Việc tính đầy đủ giá trị lợi thế (vị trí địa lý) vào giá trị để cổ phần hóa nếu DN lựa chọn hình thức thuê đất trả tiền thuê đất hằng năm, theo quy định của pháp luật về đất đai khi Nhà nước định giá đất để cho DN nói chung và DN cổ phần hóa nói riêng, thuê đất phải bảo đảm nguyên tắc theo giá đất phổ biến trên thị trường. Ðồng thời, cần có sự điều chỉnh tiêu chí lựa chọn và có chính sách bán cổ phần phù hợp cho cổ đông chiến lược đối với DN cổ phần hóa theo hướng quy định rõ trách nhiệm bồi thường khi vi phạm các cam kết.

Theo Nghị quyết số 60/2018/QH14 ngày 15/6/2018, các cơ quan chức năng cần tăng cường rà soát diện tích đất của các DNNN, hoàn thành việc cấp Giấy Chứng nhận quyền sử dụng đất. Thực hiện việc xác định giá đất cụ thể phù hợp với quy định của Luật Đất đai để xác định đúng giá trị quyền sử dụng đất vào giá trị DN cổ phần hóa, tính đúng, tính đủ tiền thuê đất của DN, tránh thất thu cho ngân sách nhà nước.

Quản lý chặt chẽ, tăng cường giám sát, thanh tra, kiểm tra việc sử dụng đất của DN sau cổ phần hóa, bảo đảm tuân thủ phương án sử dụng đất đã được phê duyệt trong phương án cổ phần hóa DN; trường hợp được cấp có thẩm quyền cho phép chuyển mục đích sử dụng đất khác với phương án đã được phê duyệt thì tổ chức thu hồi và đấu giá công khai theo quy định của pháp luật; nghiêm túc thực hiện quy định của pháp luật đất đai về thu hồi đất đối với các trường hợp vi phạm pháp luật về đất đai.

Quán triệt và bám sát nguyên tắc này, thì đất có nguồn gốc cổ phần hoá sẽ được xử lý theo hai hướng: Hoặc tính đúng, tính đủ giá trị quyền sử dụng đất và triển khai phương án cổ phần hóa theo quy trình đã định; hoặc không tính giá đất vào giá trị DN khi cổ phần hóa, mà trả đất về lại Nhà nước để sử dụng cơ chế thuê đất hoặc đấu giá quyền sử dụng đất sau khi cổ phần xong.

Bên cạnh việc tiếp tục hướng dẫn cách thức xác định giá đất cụ thể (cả thuê và giao) theo quy định của Luật Ðất đai năm 2013, nếu thực hiện tốt việc tách quá trình xử lý liên quan đến đất đai ra khỏi quá trình cổ phần hóa DNNN sẽ tạo hướng khả thi và hiệu quả cao trong giải bàn toán khó nhất, vướng nhất hiện nay là xác định giá trị quyền sử dụng đất và lợi thế kinh doanh của các DNNN cần cổ phần hóa đang nắm giữ những diện tích đất ở vị trí đẹp trong khu đô thị và cả ở những khu vực hẻo lánh khó xác định giá trị trường (do ở Việt Nam chưa có thị trường chuẩn để tham khảo, giá đất ảnh hưởng bởi nhiều yếu tố như: diện tích, cơ sở hạ tầng, hướng mặt tiền…); tránh định giá giá trị DNNN sai (quá cao và quá thấp) khi xây dựng phương án cổ phần hóa DNNN và giảm thiểu tình trạng cán bộ sợ, né tránh, đùn đẩy trách nhiệm, không dám quyết định, khi có vướng mắc liên quan đến vấn đề xử lý đất đai…

Từ đó, giúp đẩy nhanh tiến độ và giảm rủi ro trong cổ phần hoá DNNN; hài hòa lợi ích, ngăn chặn thất thoát tài sản công và tối ưu hóa các nguồn lực về đất đai, thương hiệu, truyền thống, lịch sử... của DN; đồng thời, bảo đảm quyền tự chủ trong hoạt động của DNNN theo nguyên tắc thị trường…

Ngoài ra, cần bổ sung những chế định đấu giá quyền sử dụng đất và quyền thuê đất vào Luật Đấu thầu, đảm bảo tính công khai, minh bạch và thông tin đầy đủ về đất (diện tích, vị trí, giá thuê, phương thức trả tiền…). Chủ động nhận diện và nghiêm khắc với hiện tượng "quân xanh, quân đỏ", hoặc dùng thủ thuật, kỹ thuật (như nộp hồ sơ quá gấp gáp) để gạt người khác ra hay bắt tay nhau, khiến cuộc đấu giá vẫn được coi là hợp pháp, nhưng các nhà đầu tư thực sự sẽ không biết có cuộc đấu giá đó nên họ không tham gia.

Việc kiểm toán kết quả định giá DN có ý nghĩa rất lớn trong việc minh bạch hóa, góp phần phòng chống tham nhũng, lãng phí trong quá trình thực hiện cổ phần hóa DNNN, kết hợp kiểm tra thực hiện Nghị quyết số 35/NQ-CP. Bởi vậy, phương án cổ phần hóa DNNN có lượng tài sản đất đai lớn phải được Kiểm toán Nhà nước thực hiện kiểm toán kết quả định giá DN và xử lý các vấn đề về tài chính theo quy định của Luật Kiểm toán Nhà nước trước khi định giá DN theo quy định tại Điều 26 Nghị định số 126/2017/NĐ-CP ngày 16/11/2017 của Chính phủ về chuyển DNNN và công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên do DNNN đầu tư 100% vốn điều lệ thành công ty cổ phần. Ngoài ra, có thể thuê các công ty kiểm toán, tư vấn định giá quốc tế đã hoạt động ở Việt Nam, thực hiện xác định giá trị DN, giá khởi điểm và sử dụng kết quả này thực hiện chào bán cổ phần ra quốc tế.

Thực tế không chỉ đòi hỏi cần tổ chức thanh tra, kiểm toán lại các vụ chuyển nhượng đất đai, hồi tố và truy thu, xử lý nghiêm những trường hợp vi phạm các quy định hiện hành, trục lợi gây thất thoát tài sản công và thất thu NSNN, mà còn cần tiếp tục hoàn thiện cơ sở để tạo hành lang pháp lý minh bạch, bình đẳng, cạnh tranh, chặt chẽ nhằm thực hiện chủ trương sắp xếp lại, xử lý nhà, đất thuộc sở hữu Nhà nước, di dời các cơ sở gây ô nhiễm môi trường và các cơ sở phải di dời theo quy hoạch xây dựng đô thị.

Đồng thời, cần có chính sách mới tăng cường kiểm tra, giám sát và nâng cao năng lực và trách nhiệm của các tổ chức tài chính trung gian, các công ty kiểm toán, tư vấn... khi tham gia hoạt động hỗ trợ cho quá trình chuyển đổi DN; Tăng cường minh bạch thông tin và cụ thể hóa cơ chế tính giá trị, nghĩa vụ và quyền sử dụng đất đai, khắc phục tư tưởng né tránh trách nhiệm, sợ va chạm và ngại bộc lộ nhiều “vùng tối” về các mối quan hệ pháp lý, đất đai, nợ nần và quyết toán tài chính của DNNN.

Đặc biệt, coi trọng và tăng cường việc kiểm tra, thanh tra, giám sát, kiểm toán, nâng cao trách nhiệm người đứng đầu; kiên quyết xử lý nghiêm lãnh đạo DNNN, người đại diện phần vốn nhà nước tại DN không nghiêm túc thực hiện, hoặc thực hiện không có kết quả quá trình sắp xếp, cổ phần hóa, thoái vốn nhà nước tại DN và nhiệm vụ được giao trong quản lý, điều hành DN; trường hợp thực hiện không đúng quy định, sai mục đích, kém hiệu quả, gây thất thoát, thua lỗ vốn và tài sản của Nhà nước thì phải bồi thường và hoàn toàn chịu trách nhiệm trước pháp luật.            

Tài liệu tham khảo:

1. Quốc hội (2018), Nghị quyết số 60/2018/QH14 ngày 15/6/2018 về tiếp tục hoàn thiện và đẩy mạnh việc thực hiện chính sách, pháp luật về quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước tại doanh nghiệp và cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước;

2. Thủ tướng Chính phủ (2022), Quyết định số 360/QĐ-TTg ngày 17/3/2022 phê duyệt Đề án “Cơ cấu lại doanh nghiệp nhà nước, trọng tâm là tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước giai đoạn 2021-2025”,

3. Chính phủ (2017), Nghị định số 126/2017/NĐ-CP ngày 16/11/2017 về chuyển DNNN và công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên do DNNN đầu tư 100% vốn điều lệ thành công ty cổ phần;

4. Thủ tướng Chính phủ (2019), Quyết định số 26/2019/QĐ-TTg ngày 15/8/2019 về việc phê duyệt Danh mục doanh nghiệp thực hiện cổ phần hóa đến hết năm 2020.

 (*) TS. Nguyễn Minh Phong.

 (**) Bài đăng trên Tạp chí Tài chính kỳ 1 - tháng 5/2022.